黨的十九大報告指出，要“打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、依法保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”。十九屆三中全會提出，要“增強地方治理能力，加強基層政權(quán)建設(shè)，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”。

北京市2018年的“一號改革課題”——黨建引領(lǐng)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”（以下簡稱“吹哨報到”），就是貫徹落實黨的十九大和十九屆三中全會精神的生動實踐。一年多來，“吹哨報到”改革成效顯著，打通了城市基層治理的“最后一公里”，推動了“疏解整治促提升”等中心工作和重點任務(wù)的落實，解決了許多一直以來困擾群眾的煩心事，帶動了廣大黨員干部工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，為破解超大城市基層治理難題提供了“北京經(jīng)驗”。但針對改革中出現(xiàn)的“泛化”和“窄化”問題，應(yīng)進一步厘清黨建引領(lǐng)與政府治理的關(guān)系，取得更大的改革實效。

“泛化”現(xiàn)象的具體體現(xiàn)

黨建引領(lǐng)中的“泛化”現(xiàn)象。黨建引領(lǐng)泛化為“全面替代”。黨建引領(lǐng)關(guān)鍵在于“引”和“領(lǐng)”，應(yīng)主要發(fā)揮引導(dǎo)和帶領(lǐng)作用。但在實踐中，基層黨組織和黨員對于基層治理的問題“親自動手，全包全攬”，把黨建在思想、作風(fēng)、素質(zhì)、目標、方法、典型上的引領(lǐng)泛化成了“全面替代”。這使原有的行政治理體系“退出一線”，讓黨建工作陷入瑣碎事務(wù)的泥潭中分身乏術(shù)。雖然切實回應(yīng)了民眾呼聲，但弱化了黨建的引領(lǐng)作用，還在一定程度上干擾了行政資源的合理配置。比如在黨員社區(qū)雙報到活動中，黨員往往承擔了社區(qū)周末大掃除和重點時期的執(zhí)勤工作，使理應(yīng)由各方參與、居民共治的社區(qū)建設(shè)變成了“黨員干、群眾看”的局面。再如，街鄉(xiāng)政府迫于考核壓力對群眾吹哨不加區(qū)別，“盲從蠻干”，干了很多不該干也干不好的事情。黨建引領(lǐng)泛化為“必須引領(lǐng)”。相關(guān)文件對黨建引領(lǐng)僅作了原則性規(guī)定，缺少職能清單。《關(guān)于加強新時代街道工作的意見》，雖然對黨建引領(lǐng)的主要任務(wù)做了說明，但是缺乏實施細則。由于對改革精神的學(xué)習(xí)和理解還不深入，一些基層單位對什么時候需要黨建引領(lǐng)、什么地方需要引領(lǐng)、如何引領(lǐng)等關(guān)鍵問題認識不清，甚至出現(xiàn)了“沒有黨建引領(lǐng)，工作就不知如何推進”的不正?，F(xiàn)象，導(dǎo)致黨建無處不在卻又處處不在，不利于形成長效機制。

“吹哨報到”中的“泛化”現(xiàn)象。“吹哨報到”是北京市基層治理體制機制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是協(xié)調(diào)街鄉(xiāng)和部門關(guān)系的重要一環(huán)，同時作為一種基層治理機制發(fā)揮著重要作用。不過“哨”不能隨便亂吹，也不是誰都能吹。“吹哨”的層級無限下沉或無限上浮會導(dǎo)致“條難補塊”。雖然，“吹哨報到”改革一定程度上解決了“條塊分割”造成的基層治理難題，通過“以條補塊”方式為基層補充了行政資源、大大增強其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，迅速提升了治理績效，但是需要以對部門和街鄉(xiāng)的行政資源進行精準的量化與測算評估為基礎(chǔ)。“吹哨報到”的初衷在于解決“塊難統(tǒng)條”的治理困境，著力解決及時統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的問題。但這并不意味著“吹哨”才要“報到”，更不意味著“等哨”才能“報到”。當前，部分地區(qū)對自身行政資源儲量掌握不充分，簡單機械地推進“居民吹哨、社區(qū)報到”“街鄉(xiāng)吹哨、區(qū)長報到”的改革模式，對部門和街道有限的行政資源形成了巨大的挑戰(zhàn)，極少地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)“眾人吹哨，缺人報到”的窘境?！按瞪趫蟮健敝鸩疆惢癁椤暗壬趫蟮健薄！按瞪趫蟮健眱H限于綜合執(zhí)法哨、重點工作哨、應(yīng)急處置哨，這三個重點領(lǐng)域由于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大，特別需要部門“應(yīng)聲報到”。但部分地區(qū)、個別部門積極性不高，人手不足，反而降低了工作的主動性?！按瞪趫蟮健碑惢闪?“等哨報到”“哨響才到”甚至“不響不到”，工作的主動性反而有所削弱。

“窄化”現(xiàn)象的具體體現(xiàn)

“黨建引領(lǐng)”的泛化在某種程度上導(dǎo)致了政府治理的“窄化”，包括政府治理參與主體的窄化和政府治理職能的窄化兩個方面。

政府治理參與主體窄化。黨的十九大報告對社會治理多元主體各自的職能有明確定位，“黨建引領(lǐng)”的泛化導(dǎo)致黨委和政府的職能迅速擴大，社會組織、公眾的參與空間萎縮。例如，通過“吹哨報到”解決了本應(yīng)由物業(yè)公司承擔的、長期困擾居民的垃圾處理問題。這無疑對及時改善小區(qū)居住環(huán)境、提高居民生活質(zhì)量、提升對政府治理滿意度有積極作用，但也導(dǎo)致物業(yè)公司產(chǎn)生依賴性，在部分小區(qū)甚至出現(xiàn)“黨建領(lǐng)著干、物業(yè)一邊看”的奇怪現(xiàn)象。居民則認為解決這些難點問題找政府更有效，出現(xiàn)了“有困難找政府”的過分依賴現(xiàn)象。由此導(dǎo)致政府職能的不斷擴張，承擔了越來越多本應(yīng)由市場或社會組織承擔的公共事務(wù)，擠壓了社會協(xié)同與公眾參與的空間，窄化了參與主體，最終走向“無限政府”。

政府治理職能窄化。街鄉(xiāng)迫于考評的壓力，力求盡快回應(yīng)群眾呼聲，僅從服務(wù)速度的角度來看待和解決問題，無暇顧及建立長效機制從根本上解決問題。長此以往，就會出現(xiàn)強化政府服務(wù)職能的同時，弱化了政府管理職能的現(xiàn)象，導(dǎo)致政府職能“一條腿長、一條腿短”的畸形發(fā)展。這不利于社會治理的社會化、專業(yè)化，不利于形成政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的多元治理格局。

深化“吹哨報到”改革的理論思考

明確黨建引領(lǐng)的功能邊界。體制改革的難點突破需要黨建引領(lǐng)?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門報到”改革是體制改革的難點，它撬動了長期以來基層治理難以有效解決的“條塊矛盾”，從局部成功經(jīng)驗向全市推廣。這種“逆科層制”的體制改革可以比作一塊難啃的“硬骨頭”，是靠其他力量啃不動的“硬骨頭”。機制創(chuàng)新的平臺建設(shè)需要黨建引領(lǐng)?！按瞪趫蟮健备母镌诰唧w運行機制方面的調(diào)整，涉及到部門與部門、街鄉(xiāng)與部門之間的關(guān)系。理順這些關(guān)系需要通過黨建引領(lǐng)來搭建交流對話的平臺。整體推進的法治保障需要黨建引領(lǐng)。完善“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革長效機制，需要多層次的法治保障。通過法治方式將部門、街鄉(xiāng)以及駐區(qū)單位的“責、權(quán)、利”固化下來是保障改革成功的根本性舉措。改革創(chuàng)新的宏觀把握需要黨建引領(lǐng)?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門報到”改革始終面臨著“管理的有效性”與“體制的穩(wěn)定性”之間的矛盾。從體制的穩(wěn)定性講，“條塊關(guān)系”是保證高層政府對下級政府有效領(lǐng)導(dǎo)與管理的重要制度保障，很難有根本性的突破。從“管理的有效性”看，“以條補塊”是基本的改革方向，權(quán)力與資源的下沉是必然趨勢。體制的穩(wěn)定性與管理的有效性需要通過黨建從宏觀上進行把握。

界定“吹哨報到”的限度與規(guī)則。與智庫合作對“吹哨報到”所需的行政資源（系列配套支持）進行科學(xué)的量化測算。這是基層治理體制機制改革創(chuàng)新的前提條件。比如，對“吹哨”層級與“報到”部門的行政資源進行測算，計算部門行政資源可以支持哪個級別的多少頻次的吹哨、區(qū)級的行政領(lǐng)導(dǎo)配置可以滿足何種情況下哪個級別的“吹哨”等就是非常現(xiàn)實的問題。引入績效評估從源頭上杜絕部門“等哨”現(xiàn)象。當前，對如何“吹哨”有了明確的規(guī)定，其余情況則應(yīng)視為“不吹哨”也應(yīng)解決的問題。這需要引入治理的績效評估制度，以結(jié)果為導(dǎo)向倒逼部門有所作為，進而推動“等哨”問題的徹底解決。

細化治理主體抓手和厘清政府職能的“二重性”。通過細化治理主體抓手，明確各自治理功能及其邊界。從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，是政府職能變遷的總體趨勢。服務(wù)型政府建設(shè)不等同于政府的公共服務(wù)職能，只是強調(diào)要加強政府基本職能中的公共服務(wù)職能。政府的社會管理職能與公共服務(wù)職能不是對立的，有效的社會管理是提供高質(zhì)量公共服務(wù)的重要條件。基層社會的有效治理既需要提升社會管理的質(zhì)量，也需要改善提供公共服務(wù)的質(zhì)量。正如習(xí)近平總書記強調(diào)的，政府要切實履行好服務(wù)職能，這是毫無疑義的，但同時也不要忘了政府管理職能也很重要，也要履行好，只講服務(wù)不講管理也不行，寓管理于服務(wù)之中是講管理的，管理和服務(wù)不能偏廢，政府該管的不僅要管，而且要切實管好。二者是相輔相成的，不能將二者對立起來，避免出現(xiàn)政府治理主體與職能的“窄化”現(xiàn)象。

推動法治建設(shè)與政府職能轉(zhuǎn)變同步進行。政府職能轉(zhuǎn)變是“吹哨報到”改革的題中應(yīng)有之義。如何鞏固改革取得的豐碩成果是評價改革成功與否的重要標志，也是確保改革不被貼上“運動式治理”標簽的重要考量。推動法治建設(shè)與政府職能轉(zhuǎn)變同時進行，是實現(xiàn)改革目標的重要舉措。習(xí)近平總書記指出，政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法治建設(shè)就要跟進到哪一步。要發(fā)揮法治對轉(zhuǎn)變政府職能的引導(dǎo)和規(guī)范作用，既要重視通過制定新的法律法規(guī)來固定轉(zhuǎn)變政府職能已經(jīng)取得的成果，引導(dǎo)和推動轉(zhuǎn)變政府職能的下一步工作，又要重視通過修改或廢止不合適的現(xiàn)行法律法規(guī)為轉(zhuǎn)變政府職能掃除障礙。這非常清晰地論述了政府職能轉(zhuǎn)變與法治建設(shè)同步進行的具體內(nèi)涵。其中，同步不是單向的而是雙向的，具體體現(xiàn)在“立”與“破”的有機結(jié)合。“立”是為政府職能轉(zhuǎn)變提供保障，“破”是為政府職能轉(zhuǎn)變掃清障礙。法治建設(shè)與政府職能轉(zhuǎn)變需要“兩手抓，而且兩手都要硬”才能保證改革的順利進行。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”是北京市推進黨建引領(lǐng)基層治理體制機制創(chuàng)新的探索，是習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想在京華大地上的生動實踐。不同街鄉(xiāng)通過不同方式對“吹哨報到”改革精神的踐行，取得了豐碩的工作成效。這一成效也得到了群眾的認可，切實增強了群眾的滿意度和獲得感。這充分證明改革是成功的，治理模式是可以復(fù)制的。這既是落實黨的十八屆三中全會精神，對推進國家治理體系現(xiàn)代化的有益探索，也是對治理能力現(xiàn)代化的考驗。進一步準確界定黨建引領(lǐng)和政府職能邊界有助于完善“吹哨報到”改革理論，是推進城市治理精細化的基礎(chǔ)。領(lǐng)導(dǎo)干部要不斷提高認識水平，不斷完善科學(xué)的工作方法，在加強理論學(xué)習(xí)的同時科學(xué)地開展工作實踐。要不斷深入群眾，對工作做出反思和完善，繼承和發(fā)揚理論聯(lián)系實際、密切聯(lián)系群眾、批評與自我批評的三大優(yōu)良作風(fēng)，提高執(zhí)政本領(lǐng)，做細做好事關(guān)群眾的各項工作。

作者：張文君，中共北京市委黨校政治學(xué)教研部講師；汪澤，中共北京市委黨校教務(wù)處干部

本文發(fā)表于《前線》雜志2019年第8期，原標題《正確處理黨建引領(lǐng)與政府治理的關(guān)系》

責編：宋明晏

版式：鄺巖

監(jiān)制：李愛玲

圖片來源于網(wǎng)絡(luò)