劉金龍

中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院專聘研究員、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授

今天介紹題目是在新冠疫情沖擊下我國(guó)基層治理暴露出來的問題和面臨的挑戰(zhàn)。

中國(guó)新冠肺炎疫情防控分為三個(gè)階段，一個(gè)是常規(guī)治理階段，從疫情發(fā)生到失守。過去的常規(guī)治理手段，中國(guó)有縱向到底，橫向到邊的疾控體系，但到了疫情后期的時(shí)候失控了，1月20號(hào)是一個(gè)重要的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在專家鐘南山院士確認(rèn)了人傳人的現(xiàn)象之后，這個(gè)階段便終止了。第二個(gè)階段是運(yùn)動(dòng)式治理階段，這一階段有幾個(gè)定義和幾個(gè)重要的特征，一是這是人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)，構(gòu)建了縱向到底、橫向到邊的動(dòng)員體系，為戰(zhàn)勝疫情奠定了無與倫比的勝利基礎(chǔ)。這個(gè)動(dòng)員體系的基礎(chǔ)就是社區(qū)。相比西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家，我們?cè)诨鶎由鐓^(qū)的基礎(chǔ)還是沒有完全被動(dòng)員。優(yōu)勢(shì)在于，相對(duì)過去基層的社區(qū)，這次動(dòng)員有了一定的松動(dòng)，這也是由于這十多年我國(guó)對(duì)社區(qū)重建下的極大的功夫。中央提出了武漢保衛(wèi)戰(zhàn)、湖北保衛(wèi)戰(zhàn)，并直接插手指導(dǎo)。到3月27號(hào)疫情治理回歸了疫情防控常態(tài)化階段。總書記強(qiáng)調(diào)加快恢復(fù)正常生活秩序，加速?gòu)?fù)工復(fù)產(chǎn)。我將重點(diǎn)放在運(yùn)動(dòng)式治理階段，討論已有的基層治理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，反思常態(tài)治理階段所存在的問題和挑戰(zhàn)。

基層治理有四個(gè)主體，從概念上的框架來說分別是市場(chǎng)、政府、社區(qū)、以及一些社會(huì)機(jī)制。然后是操作性的框架。中國(guó)實(shí)踐框架就是黨建領(lǐng)導(dǎo)下的政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)機(jī)制、社區(qū)機(jī)制互動(dòng)的過程，這叫政府負(fù)責(zé)、市場(chǎng)全民參與。

在運(yùn)動(dòng)式治理階段黨建發(fā)揮了十分特殊的作用。我們需要特別強(qiáng)調(diào)黨建在整個(gè)疫情防控中的作用。政府負(fù)責(zé)地參與治理，各級(jí)政府動(dòng)員起來了，不只是疾控系統(tǒng)，整個(gè)系統(tǒng)都動(dòng)員起來，尤其是在疫區(qū)所有的政府部門都圍繞以疫情為中心的工作，以戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)全面動(dòng)員起來了，深入到社區(qū)，充分利用好各個(gè)崗位來保障疾控防治正常運(yùn)行。

然后是我所要強(qiáng)調(diào)的社區(qū)。中國(guó)大概有四百萬的社區(qū)工作人員奮戰(zhàn)在抗疫的一線從事方方面面的工作。這一次新冠肺炎疫情中國(guó)農(nóng)村基本上沒有失守，農(nóng)村的處理措施更為絕對(duì)，在比較極端的一些案例中，農(nóng)村回到了我們?nèi)嗣駪?zhàn)爭(zhēng)的狀態(tài)，這也是農(nóng)村沒有失守的原因。我國(guó)的建制村還在，黨建建到了連隊(duì)，建到了支部上，在各個(gè)村形成堅(jiān)強(qiáng)的堡壘。

而社區(qū)的工作人員，從方方面面負(fù)起責(zé)任。武漢到了中期最困難的時(shí)候，菜市場(chǎng)、食品供應(yīng)體系完全為配送制，從市場(chǎng)狀態(tài)到配送制的轉(zhuǎn)變是最困難的時(shí)候，需要社區(qū)承擔(dān)巨大的工作量。武漢作為一個(gè)上千萬人口的城市，衣食住行，尤其是“食”，食品供應(yīng)遇到很大的困難，如果以前沒有這樣一個(gè)社區(qū)的體系，恐怕是根本構(gòu)建不起來的。社區(qū)工作還依靠廣大的志愿者，在武漢最困難的時(shí)候動(dòng)員了廣大的志愿者和各級(jí)政府干部動(dòng)員到社區(qū)里面幫助滿足在疾控最困難時(shí)期老百姓的基本生活需求。這是完全不同于平常的狀態(tài)，社區(qū)在其中發(fā)揮了非常重要的作用。

剛才所說的是社會(huì)機(jī)制，此外還有市場(chǎng)機(jī)制。這一次疾控防治的階段，外賣員發(fā)揮了巨大作用，相關(guān)企業(yè)提供了很多外賣的服務(wù)。在商業(yè)都停擺的情況下，這些外賣員成了重要的物流起點(diǎn)，將產(chǎn)品從批發(fā)商送到消費(fèi)者手上，提供了很好的服務(wù)，出現(xiàn)很多讓人感動(dòng)的先進(jìn)事跡。

社區(qū)不只是在疫情防控階段承擔(dān)了方方面面的工作，無疫情社區(qū)更是我們疫情防控勝利的重要標(biāo)志。起初由于武漢對(duì)疾控防治沒有準(zhǔn)備，武漢各個(gè)社區(qū)在開始時(shí)手忙腳亂，主要依靠政府、疾控系統(tǒng)。出現(xiàn)了很多問題，例如治理主體單一，治理協(xié)調(diào)失靈。此外，其他利益主體向市場(chǎng)主體是被動(dòng)而不是主動(dòng)地迎接，在能動(dòng)性這塊有一些缺失。如果從總體來評(píng)判，武漢失守、湖北坍塌是因?yàn)橹卫韰f(xié)調(diào)失靈，這是在常規(guī)治理階段得出的教訓(xùn)。

在運(yùn)動(dòng)式治理的階段，社區(qū)（尤其是武漢的社區(qū)）失守，是我們不愿意看到的現(xiàn)象。核心問題就是社區(qū)能力、制度能力參差不齊：部分社區(qū)能力好一點(diǎn)，能頂?shù)米?；部分社區(qū)能力差一點(diǎn)，過去做的沒有那么細(xì)。但武漢的社區(qū)相對(duì)中西部社區(qū)還是做的治理好一些。

另外正如祁凡驊教授所講，疫情防控中政府官僚主義、形式主義多一些，考核比較單一。本來便人手短缺，其中一部分人還用于了考核。黨員在社區(qū)報(bào)道卻不能到位，黨員干部原本還有其他的事情，卻把精力放在了考核社區(qū)各項(xiàng)的事情和填表上。因此當(dāng)時(shí)武漢很多的社區(qū)失守，也是因?yàn)槭チ怂緛響?yīng)該發(fā)揮的功能。

另外在反思時(shí)也可以看出，在失守階段對(duì)于弱勢(shì)群體關(guān)愛出現(xiàn)了空白，這確實(shí)是過去沒有遇到過的難題：在常規(guī)的服務(wù)都出現(xiàn)問題的時(shí)候，對(duì)社區(qū)的老人、病人、其他弱勢(shì)群體、包括孤寡兒童照料也相應(yīng)出現(xiàn)問題。后來社區(qū)反應(yīng)很快并及時(shí)彌補(bǔ)，但這是一個(gè)教訓(xùn)。

社區(qū)內(nèi)部也出現(xiàn)了裂縫。這兩件事大家比較清楚，一個(gè)是澳籍華人，沒有社區(qū)精神。雖然租住著人家的房子且在這個(gè)社區(qū)生活，但卻根本沒有跟這個(gè)社區(qū)融為一體，所以會(huì)出現(xiàn)這樣出格的行為。還有從國(guó)外回來的一個(gè)人，躲在后備廂里面進(jìn)了社區(qū)。而帶他進(jìn)社區(qū)的人，恐怕跟社區(qū)的鄰居，或者連他自己都沒有融入到社區(qū)中去。社區(qū)出現(xiàn)裂縫是正常的現(xiàn)象，在全球化的時(shí)代，肯定有一大群人面向是全球，而不是自己的生產(chǎn)、自己的生活、自己的精神家園，但這樣的情況我們需要認(rèn)真地對(duì)待。

武漢困難的時(shí)期，很多社區(qū)失去了它的功能。一個(gè)新聞標(biāo)題提到武漢市機(jī)關(guān)三支部撐起了社區(qū)安全網(wǎng)，是因?yàn)橐郧暗纳鐓^(qū)很難承擔(dān)它所承擔(dān)的工作了。要讓中國(guó)挺住、武漢挺住，最主要是社區(qū)要挺住，如果廣泛的社區(qū)都失控了，肯定都會(huì)挺不住。另外出現(xiàn)了很多形式主義的情況。3月5日，在中央指導(dǎo)組考察武漢社區(qū)時(shí)，有公民喊“假的”、“形式主義”，給老百姓配送的食物不到位使得老百姓有情緒。這也體現(xiàn)出一個(gè)問題，即社區(qū)工作者也完全沒有融入到這個(gè)社區(qū)去共同組建家園；此外，居民始終靠上面派下來的人進(jìn)行配送，是被動(dòng)地等待，而沒有形成主動(dòng)互助、有合作精神的家園。還出現(xiàn)了醫(yī)護(hù)人員在一線戰(zhàn)斗，回家的時(shí)候被堵在社區(qū)外面的現(xiàn)象，這也是不應(yīng)該發(fā)生的，我們社區(qū)里面，在地級(jí)社區(qū)家人的概念上存在一些問題，我們未來需要進(jìn)一步的工作。

我簡(jiǎn)單畫了一個(gè)三種機(jī)制在不同的階段的權(quán)重的示意圖。在常規(guī)治理階段，政府和社區(qū)這一股力量是偏大的，但我們希望社區(qū)這一股力量發(fā)揮更大的作用，因?yàn)樯鐓^(qū)是自治主體，而市場(chǎng)力量還在不斷前進(jìn)。而到了運(yùn)動(dòng)式的治理階段，政府則在加大能力，增強(qiáng)影響，而社區(qū)的力量也在逐步加大，但應(yīng)對(duì)這樣的疫情時(shí)，社會(huì)機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制在萎縮。我們希望能夠進(jìn)一步地回歸到常態(tài)中去、希望我們社區(qū)力量將來更大一些，使得政府力量和社區(qū)能夠有效整合，而市場(chǎng)力量和社會(huì)力量能夠更好發(fā)揮作用，能夠平衡和協(xié)調(diào)起來，使得逐步回歸到常規(guī)的治理狀態(tài)。

對(duì)于疫情防控，我的基本結(jié)論是，可以看到相對(duì)于西方國(guó)家我們成功的一面，在社區(qū)建設(shè)這塊取得了不少的成就?？梢钥吹皆跀?shù)字技術(shù)、移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)廣泛應(yīng)用到基層治理實(shí)踐中時(shí)，中國(guó)基層社會(huì)自組織能力已成為成功抗疫的主要因素。這是強(qiáng)于一線資本主義國(guó)家的地方。

第二個(gè)結(jié)論是中國(guó)社區(qū)已有建設(shè)成果在這次抗疫中起到了極為重要的作用，而社區(qū)是防控的第一線。凡是社區(qū)建設(shè)比較好的地方，它就會(huì)更為得心應(yīng)手，而社區(qū)建設(shè)不好的地方困難就更大、更易于失控。

第三個(gè)結(jié)論是社區(qū)建設(shè)搞得比較好的地方也擁有更強(qiáng)的創(chuàng)新能力，尤其是應(yīng)對(duì)疫情的創(chuàng)新能力。健康碼的制度如果沒有社區(qū)是做不起來的。但是為什么健康碼在浙江、廣東用起來比較得心應(yīng)手，但是北京就有差距？說明北京還有亟需提高的問題。

黨建引領(lǐng)、政府主導(dǎo)、全民參與基礎(chǔ)上的社區(qū)建設(shè)和動(dòng)員是中國(guó)制度獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)。這并不意味著西方?jīng)]有，西方也強(qiáng)調(diào)社區(qū)堅(jiān)守。以紐約為例，這么大的疫情之下沒有崩潰，社區(qū)基金還是發(fā)揮了一定的作用；而荷蘭、丹麥、北歐這些國(guó)家在社區(qū)建設(shè)上所花費(fèi)的功夫，還是發(fā)揮了很重要的作用，尤其是在弱勢(shì)群體照料上，還是有值得去借鑒的一些地方。

最終回到概念上。社區(qū)不是政府，北方地區(qū)社區(qū)建設(shè)中政府的主導(dǎo)作用太強(qiáng)了，以至于社區(qū)相當(dāng)于小政府，或者最基層的政府，這是令人擔(dān)憂的。社區(qū)應(yīng)該是生活在其中的人們集體的生活家園，是基于家之上的集體行動(dòng)，怎么建設(shè)我們的社區(qū)、哪些事務(wù)交給社區(qū)，在疫情防控階段中是要基于這樣的觀念去思考的。加強(qiáng)社區(qū)的重塑，讓社區(qū)建設(shè)取得一定的成就、成為文化道德精神的家園，可能是中國(guó)城鎮(zhèn)現(xiàn)代化在未來一個(gè)必考題。

更遠(yuǎn)一點(diǎn)思考，怎么構(gòu)建多元參與的韌性社會(huì)？有很多建議，我主要強(qiáng)調(diào)兩個(gè)，一是可以強(qiáng)化當(dāng)前情況下人大代表的監(jiān)督職能，在這次疫情沒有發(fā)揮它應(yīng)該發(fā)揮的作用——形成國(guó)家和社會(huì)之間一個(gè)良好的溝通機(jī)制，而這本來是我們的制度優(yōu)勢(shì)之一。另外需要考慮如何提高整個(gè)社會(huì)的治理能力，構(gòu)建多元參與的基層治理的體系，提高整個(gè)共同體的韌性，尤其是在基層的韌性。

我們國(guó)家現(xiàn)在基本上勝利了，等待著我們國(guó)家宣布，這次疫情我們徹底的勝利。謝謝各位在線的聽眾，謝謝主持人。

來源：人大國(guó)發(fā)院國(guó)家治理研究中心

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